創(chuàng)新體制、完善機制、探索實踐新形勢下安全生產管理新方法

九十年代至今，上海城市建設連續(xù)保持高強度投入，投資規(guī)模呈持續(xù)增長態(tài)勢。在幾輪城市建設發(fā)展中，上海建設工程安全生產在建設部、上海市委、市政府的領導下，在全市各級監(jiān)督管理部門的共同努力和兄弟省市大力配合支持下，取得一定成績，總體受控，保持平穩(wěn)。在加強常規(guī)管理的同時，這幾年，我們不斷學習和吸取先進國家經驗，結合上海特大型城市的特點，在創(chuàng)新管理體制，完善管理機制等方面做了一些探索和實踐，現(xiàn)向大會作簡要匯報。

一、探索建立符合市場經濟發(fā)展和建筑市場需求的監(jiān)督管理體制和機制

經過十余年的建設發(fā)展，上海建設工程安全生產管理已基本納入法制化、規(guī)范化和制度化軌道，建立起一套比較完整的科學的管理體系，形成一支高度機動、覆蓋全市、反應迅速、處置有效的監(jiān)管隊伍。但隨著建筑市場投資主體多元化，政府管理職能轉變，行政審批制度改革的不斷深入，傳統(tǒng)的管理理念和方式方法在一定程度上已不能滿足形勢的發(fā)展和需要，改革創(chuàng)新勢在必行。主要做法：

（一）引入風險機制，培育建筑安全中介機構。建筑職工意外傷害保險制度，是社會主義市場經濟條件下轉變政府職能、加強安全管理的必然要求。我們根據建設部的統(tǒng)一部署，確定了“行業(yè)管理、市場運作、社會中介參與”的保險運作機制，充分運用費率調節(jié)機制，改變“重理賠輕預防”的狀況，鼓勵保險公司聘用安全服務事務所、監(jiān)理公司等安全服務中介機構，到施工現(xiàn)場進行咨詢服務。這類安全預防服務中介機構在業(yè)務上接受安監(jiān)站指導，并定期報告工地安全生產狀況，起到了安全監(jiān)管的信息員、報告員、服務員的作用成為政府安全監(jiān)管的協(xié)同力量。這樣一方面增強了施工現(xiàn)場安全管理力量，強化了過程監(jiān)督，中小企業(yè)安全技術服務也有了保障。同時保險公司預防成本也得到合理開發(fā)使用，“業(yè)績效益”兩掛鉤的激勵機制，更促進中介服務到位有效

（二）推行安全監(jiān)理制度，補充監(jiān)管力量。從1996年開始，在市政工程領域試行了安全監(jiān)理制度。2002年，我們又在閔行、虹口區(qū)試行安全監(jiān)理制度，都收到較好效果。尤其是市政工程領域、閔行區(qū)實行了安全監(jiān)理之后，安全事故高發(fā)的形勢較快地得到了控制。2003年，開始在全市范圍推廣安全監(jiān)理制度。要求現(xiàn)場監(jiān)理人員在監(jiān)理質量的同時，要督促施工單位建立“安全生產保證體系”，審查施工安全技術措施并督促實施，定期組織施工現(xiàn)場安全生產檢查，每月向安監(jiān)站報告工地安全生產情況。這樣既補充了現(xiàn)場監(jiān)督力量，又使得安監(jiān)站可以根據現(xiàn)場監(jiān)理定期安全報告，有的放矢地對問題嚴重的工地進行集中執(zhí)法整治，提高了監(jiān)管效能。

（三）建立社會、職工和輿論監(jiān)督機制。一是社會各界共同參與的監(jiān)督機制。我們聘請一些人大、政協(xié)委員等社會知名人事?lián)紊鐣x務督察員，定期組織他們開展檢查活動，聽取他們的意見。二是公開承諾機制。我市部分地區(qū)要求施工工地以告示形式，向職工和社會做出遵守安全生產、文明施工承諾，并報監(jiān)督部門備案，自覺接受職工和社會的監(jiān)督；三是輿論監(jiān)督機制。通過新聞媒體，及時曝光安全隱患和事故，營造重視安全生產的輿論氛圍。

探索體制機制創(chuàng)新，建立符合市場經濟發(fā)展需求的監(jiān)督管理新模式：一是減低政府行政管理成本，逐步實現(xiàn)監(jiān)督管理政府歸位，企業(yè)到位；二是進一步了增強企業(yè)風險意識；三是大大激活了企業(yè)安全管理內在需求；四是促進和鼓勵企業(yè)加強管理的積極性；

二、堅持科教興業(yè)方針，探索實現(xiàn)監(jiān)督管理手段現(xiàn)代化

上海建設工地量大面廣，每年高大精深且科技含量較高的項目占不小比例，監(jiān)督難度和深度在不斷上升，建立科學化的管理手段和監(jiān)督措施是提高效率、降低事故的有效途徑。

（一）探索打造“數(shù)字化工地”，提升監(jiān)管科技含量。一是建立隱患預防預控系統(tǒng)；在部分重大工程和高大精深項目，以及一般項目關鍵部位中，試點建立了施工現(xiàn)場電腦安全監(jiān)視指揮系統(tǒng)，及時發(fā)現(xiàn)和消除隱患。二是實行高危環(huán)節(jié)“以機代人”監(jiān)控方式。對進入地下施工或隱蔽施工階段工程，以及在升降設備運行中，更新傳統(tǒng)監(jiān)督方法，試點采用紅外線探頭監(jiān)控監(jiān)視作業(yè)方式實施監(jiān)督，減少高危領域作業(yè)安全事故和監(jiān)督過程中事故的發(fā)生。三是建立全市工地短信群發(fā)系統(tǒng)，應對大面積公共安全事故，提高預警和處置能力。

（二）采用信息化手段，提高政府管理效率。一是建立了建設工程安全質量計算機申報系統(tǒng)。全市所有項目的申報統(tǒng)一進入計算機系統(tǒng)，達到信息采集及時，辦理規(guī)程透明，信息共享充分，監(jiān)管數(shù)據準確完整。二是探索建立現(xiàn)場安全監(jiān)督計算機系統(tǒng)。通過全面采用手持式安全監(jiān)督信息采集系統(tǒng)（掌上電腦），實現(xiàn)施工現(xiàn)場安全管理監(jiān)督標準一致、查處依據規(guī)范、告知文本統(tǒng)一，杜絕行政監(jiān)督與查處裁量的隨意性。

三、緊抓傳統(tǒng)監(jiān)督管理方法不放，安全監(jiān)督有效有力

近幾年，我們在大力探索實踐建設工程安全生產監(jiān)督管理新模式的同時，正確處理科技創(chuàng)新與傳統(tǒng)管理的關系，始終抓住傳統(tǒng)的、科學的、以及被實踐證明行之有效的管理手段不放，在監(jiān)督機構完善、監(jiān)管措施改進和從業(yè)人員教育培訓等幾大領域繼續(xù)強化建設和引導，為大規(guī)模城市建設的推進發(fā)揮重要作用。

（一）繼續(xù)大力推進現(xiàn)場管理標準建設。《施工現(xiàn)場安全生產保證體系》標準，是全面建立企業(yè)安全自控機制的重要基礎。通過對現(xiàn)場“人、機、物、料、環(huán)”五個方面進行全過程控制，施工過程中的危險因素得到有效監(jiān)控。目前這項工作已向分包作業(yè)班組延伸。

（二）安全專項整治不放松。根據季節(jié)特點和安全防范重要時期，不間斷地對深基坑、腳手架、活動房、升降設備以及電器設備等開展各項安全整治活動，嚴肅查處違規(guī)企業(yè)和個人。

（三）建立層次培訓制度。一是加強一線工人培訓，成立流動安全學校，把安全學校辦到建筑工地，試點取得較好的效果，試點企業(yè)事故下降趨勢明顯。2003年下半年，在擴大辦學機制上進行改革，實施社會化辦學新思路，擴大辦學力量，力爭全覆蓋。并規(guī)定從2004年4月開始，未經安全基礎知識教育培訓且考試合格的，不準上崗?，F(xiàn)在，這項培訓工作正在上海蓬勃開展。二是建立項目經理、安全監(jiān)督各類從業(yè)人員的年度強制培訓制度。目前上海已初步經形成門類齊全、形式多樣的建筑安全教育培訓機構，初步滿足了上海建筑安全知識教育培訓工作的需要。

2004年，上海城市建設仍將保持較大的投資規(guī)模，建設項目總量呈穩(wěn)中有升的態(tài)勢。面對新一輪城市建設發(fā)展，建設工程安全生產管理任重道遠。我們要認真貫徹落實國務院全國安全生產工作會議精神和國務院《建設工程安全生產條例》、《安全生產許可證條例》以及《國務院進一步加強安全生產工作的決定》，繼續(xù)努力探索，大膽實踐，用“****”重要思想統(tǒng)領安全生產工作，把保障人民群眾生命安全始終作為安全監(jiān)督管理工作的出發(fā)點和落腳點。樹立科學的發(fā)展觀和正確的政績觀，把握處理好建設與城市安全運行、環(huán)境改造、社會穩(wěn)定的關系。堅持“安全生產重于泰山”，以保障人民生命安全為目標，以體制機制創(chuàng)新為動力，以“科技興業(yè)”為手段，以教育培訓為基礎，以建立“預案、預控、預報、預警”長效機制為重點，求真務實，全面推進各項工作實現(xiàn)“政府統(tǒng)一領導，部門依法監(jiān)督，企業(yè)全面負責，群眾參與監(jiān)督，社會廣泛支持”的安全管理工作格局。依照“項目抓標準、企業(yè)抓許可、監(jiān)督抓機制”的總體思路，在以下幾個方面有突破：

（一）調整完善管理體制。按照差別化原則，建立市、區(qū)、街道（鎮(zhèn)）分級分類安全管理新模式，實現(xiàn)安全生產全覆蓋、網格化監(jiān)督。

（二）研究建立符合上海實際建設工程安全生產指標控制體系。明確各級政府和建設參與各方在安全管理中的地位和責任，做到分工明確，責任落地。研究安全事故責任分解方法。突出企業(yè)責任主體地位，建立以總承包單位為主線的安全責任分解體系，體現(xiàn)“責隨事轉、責權對等”原則。

（三）實施建設工程從業(yè)單位《安全生產許可證》制度。充分運用市場化手段，探索建立以中介機構評估為主要手段的安全生產許可證審核制度。整合管理資源，探索建立企業(yè)資質和安全許可聯(lián)動管理新機制，研究安全許可納入“三色通道”管理新途徑。

（四）繼續(xù)探索安全監(jiān)督市場化社會化運作體制與機制。一是研究建立建設工程領域系列保險制度。逐步實現(xiàn)建設單位一切險和第三者責任險、本市施工企業(yè)職工意外傷害保險、滬外企業(yè)職工綜合保險的建設工程保險制度體系。在高危領域試點安全信用擔保制度。二是構建齊抓共管支撐體系。發(fā)揮建筑業(yè)管理各部門以及相關協(xié)會、學會、檢測認證機構、培訓機構合力作用，構建法律、信息、技術裝備、宣傳教育、培訓和市場監(jiān)管等安全生產支撐體系。自覺引入社會監(jiān)督機制，爭取全社會廣泛支持。

（五）深化施工現(xiàn)場安全標準化建設。建立以政府引導為基礎、企業(yè)自主貫標為主、工程項目為落腳點的現(xiàn)場標準化管理模式。堅持量質并舉，提高達標項目覆蓋面。完善認證管理辦法，提高認證水平。改革安全評優(yōu)方法。將評優(yōu)創(chuàng)優(yōu)融入項目建設始終，變“集中應對”為“常規(guī)長效”，減輕企業(yè)負擔，促進企業(yè)安全常抓不懈。

（六）大力推行安全監(jiān)理制度。確立安全監(jiān)理在建設全過程中的地位和作用。探索安全監(jiān)理市場化運作機制，充實擴大隊伍，提高工作質量。完善安全監(jiān)理規(guī)則。明確從項目的監(jiān)理規(guī)劃到現(xiàn)場監(jiān)督全過程的職責任務。用1至2年時間，對監(jiān)理從業(yè)人員進行安全監(jiān)理知識培訓。

（七）完善應急救援體系，建立“預警、預報、預控、預案”機制。健全應急救援預案。建立市、區(qū)（縣）、管理大口和工地相互銜接的建設工程“三級”應急救援預案制度。各區(qū)（縣）和管理大口應建立工地應急救援預案備案制度，防患于未然。

近幾年，上海在創(chuàng)新建設工程安全生產管理工作上作了一些探索和實踐，在一些領域取得了初步成效。但與國務院、建設部以及上海市委、市政府關于安全生產工作的要求仍然有較大差距，與兄弟省市同行先進做法相比，上海還有許多需要學習借鑒的地方。下一步我們要在建設部、上海市委、市政府領導下，以貫徹“量條例一決定”為契機，以降低傷亡事故，遏止重大事故為基本目標，全面做好2004年安全生產管理的各項工作，為上海城市發(fā)展和社會穩(wěn)定作出應有的貢獻。